近年来，随着行政审批制度改革和政府职能转变的逐步推进，省、市、县三级政府行政权力清单已陆续公布，三级政府的事权划分日益明晰。但对乡镇（街道）来说，无论行政审批制度改革还是政府职能转变，都几乎没有涉及，直到去年着手编制乡镇权力清单，这种情况才得到了改变。目前来看，县里的事权与过去相比有了一定的变化，但乡镇（街道）基本上仍在延续过去的状况，权力事项变化不大。

一、目前县乡事权划分现状

首先，在县乡行政权力清单方面，自2014年以来，我县共取消行政审批事项151项，其中行政许可事项129项，非行政许可事项22项，承接上级下放事项63项，总体上县级行政权力是减少了。但由于法律法规的限制，上级下放的权力最多是下放到县一级，县级本身更没有自行下放的权力，所以乡镇（街道）政府的权力在这次行政审批制度改革和政府职能转变的大潮中并没有受到影响，仍然保持原有权力没变。根据即将公布的乡镇权力目录清单，目前乡镇事权共有87项，包括行政处罚9项、行政强制5项、行政征收1项、行政给付3项、行政裁决2项、行政确认1项、行政监督19项、其他权力47项。内容涵盖住宅建设、兵役登记、土地确权、农田保护、安全生产、社会保障、民间纠纷处理等方面。

其次，从实际情况看，县乡事权划分并没有严格的界线，乡镇政府开展工作都是按照县里的安排部署去做的。符合法律法规规定的、在权力清单范围内的要落实、要执行；法律法规没有规定的、不在权力清单范围的事项，县里安排了、要求了，乡镇政府也要完成，完不成的话，考核就不能过关。

最后，在权力行使和落实上，县级政府有其组成部门，有专门的行政执法监督机构，行使起权力来比较有条件。而乡镇（街道）由于人员十分有限，工作力量不足，通常的做法是一人多岗，交叉兼职，不同程度存在权力行使不十分到位的问题。尤其在行政处罚、行政强制、行政监督等权力行使方面，乡镇没有专门的执法人员和队伍，发现问题不能即时采取强硬措施，遇事只能靠乡镇干部软磨硬泡，因此普遍存在行政执法松、软问题，行政效率低，工作推动慢。

二、存在问题和原因分析

长期以来，我国各级政府习惯依靠行政命令的方法来行使自己的管理职责。安排工作要通过召开会议、领导讲话、下发文件等方式，推动工作要通过调度检查、考核问责等途径，很少考虑做出的命令、下达的任务是否符合法律法规的规定，很少考虑行使的各项职权是否在法律框架内。这种行政模式和工作方法对乡镇一级政府造成了很大影响，也产生很多问题，主要是：

（一）乡镇政府权小责大，权责不统一

目前，法律法规规定的县级行政权力3000余项，而乡镇权力只有80多项，并且部分事项还属县级职能部门委托，只有在县级职能部门授权后才能使用； 80多项权力中虽然包含行政处罚、行政强制等权力，但由于乡镇政府没有相关的执法队伍和人员，实际工作中，这些权力不能得到真正落实。责任方面，经济指标、城镇建设、综合治理、安全生产、环境保护等每一项都要依靠乡镇去完成，工作任务繁重不说，出现需要追究责任的情况，乡镇相关工作人员总是首当其冲。要想更好地完成各项工作任务，承担起经济发展和社会事务管理的责任，拥有相应的或者说匹配的行政权力是必须的，尤其在行政处罚、行政强制等权力方面，乡镇几乎无法行使。例如违法建筑拆除工作，县里有城市行政管理执法局，但乡镇政府没有专门的城市管理机构和执法队伍，只能通过做违法人员的思想政治工作，违法人员让拆除才能拆除，违法人员不让拆，乡镇根本没有办法，如果因此影响了城镇建设，乡镇政府还要承担一定责任。像这样的例子还有很多，结果都是贻误了工作，影响了乡镇工作人员积极性。另外，乡镇在城市规划、道路交通等方面的话语权太小。很多情况下都是只有执行的义务，没有决策的权力。一个城镇的发展规划，只有乡镇人员最清楚，对当地的地形地貌、人居环境最了解。他们对城镇区域的建设规划，对城乡道路的铺设路线走向等相对来说都是比较符合实际的。但现在他们在这些事情上的参与权、决策权太小，基本上都是由上级来决定，有时乡镇提出的一些合理化的建议也不能被采纳，只能被动的去执行，这无形之中就增加了工作难度，甚至会产生一系列后续问题，影响了发展与稳定。

（二）乡镇政府人少事多，人事不对称

必要的人员保障是行政服务的基础。任何工作没有足够人员做后盾，措施再多再硬也得不到落实。当前乡镇工作千头万绪，只要是县里安排的，无论是一票否决、目标考评、检查验收还是观摩评比、调研视察，哪一项都不能轻视，哪一项都必须完成。可乡镇政府人员队伍现状与承担的工作却是极不相称。绝大部分乡镇都面临着工作人员数量少、年龄老化、文化水平较低等情况，很多情况下都是一人多用，一职多岗。比如有的组织委员在做好组织工作的同时还得管好安全生产、环境保护；有的副镇长在完成分管工作任务的同时还得包管区、包村。平时乡镇工作人员工作时间一般都在8小时以上，遇有突击性任务还得要实行“五加二”、“白加黑”、“雨加晴”。比如一到麦收、秋收季节，为做好田地消防、秸秆禁烧等工作，乡镇往往就是上至书记下至一般人员全体出动，吃住在田地，对麦田、玉米秸进行严防死守，防患未然，一干就是几个星期，而且是夜以继日、马不停蹄。

（三）监管执法权缺失挫伤乡镇干部积极性

对农村工作中各种各样的矛盾和纠纷，深处社会基层、直面社会一线的乡镇干部身份尴尬。想管无法管，不管却失职，管了就侵权。头顶着随时都能问责的炸弹，进退两难。加上当前政府公信力下降，干部威信下降，在实际工作中的一些遭遇挫伤了一部分基层干部的工作积极性。调研发现，实际工作中，部分乡镇工作人员执行上级政策时搞“上有政策、下有对策”，能松则松，能过则过，怕得罪人，也不敢得罪人，宁可不干工作，失去了工作的动力，导致事越来越难办、人越来越难管的被动局面。村组干部是农村工作的基石。但部分村干因权小责大倍感压力，待遇低下缺乏工作热情。像这样的例子还有很多，权责不统一，基层干部面临着更大的压力和无奈，贻误了工作，影响乡镇工作人员积极性。

三、科学划分县乡事权的对策

乡镇政府是国家基层政权组织，是做好“三农”工作、实现农民利益的直接推动者，是落实党中央国务院简政放权放管结合优化服务、打通服务群众“最后一公里”的最重要环节。特别是在现阶段全面建成小康社会的关键时期，乡镇政权建设、乡镇工作好坏直接关系到我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的推进和落实，意义重大而深远。而科学划分县乡事权、切实转变乡镇政府职能是做好乡镇各项工作的基础和前提。针对目前县乡事权划分中存在的各种问题，我们提出以下对策：

（一）深化“放管服”改革，努力转变乡镇政府职能

现阶段，简政放权放管结合优化服务各项改革正在自上而下逐步推开。要深入推进改革往乡镇延伸，科学界定乡镇职能和机构设置，紧紧围绕农村经济社会发展需要转变乡镇政府职能。目前，乡镇公共服务事项清单和政府权力清单正在编制之中，不久即将向社会公布。除此之外，还应编制乡镇政府责任清单，把乡镇承担的职责任务写明列清，让乡镇清清楚楚干事、明明白白担责。县乡两级都要强化清单意识，实行清单管理。县级政府下达行政命令、安排工作任务，要在清单范围内进行，清单中没有的权力、服务事项，没有的责任事项，就不要让乡镇去做。乡镇政府也要照单做事，无论是行使权力、开展服务还是履行职责，该做的一定要做好，不该做的就不要去做，做到“法定职责必须为”、“法无授权不可为”。同时，要根据社会发展和形势变化动态调整三个清单内容，逐步把乡镇政府职能转变到加强农村社会管理、优化农业发展环境、强化农民服务功能上来。

（二）理顺县乡关系，强化乡镇基层政权建设

权责一致原则是行政法的基本原则之一，它要求:一是行政机关行使法律赋予的权力必须承担相应的责任，渎职行为必须受到监督；二是行政机关行使法律赋予的权力必须受到相应法律的监督，不允许有任何监督的专断权力的存在；三是行政机关违法失职行为造成了相对人的损害，要对受害人给予补偿。有权必有责，有权必受监督，侵权须予赔偿，这是权责一致性的三要件。对乡镇政府来说，权责也要相互对应，不可能让乡镇政府只行使权力不承担责任，更不可能只承接责任而没有相应的权力。要取消“条条”的垂直行政管理，在县乡关系法律化的前提下尽可能把县直部门设置在乡镇的条条归还乡镇管理，使乡镇政权具有相对完整的权力，为增强乡镇政权的整体协调功能提供行政上的前提。对设在乡镇的各种站所，凡是有明确规定要求下放的，要一律下放到乡镇管理，一些垂直管理、双重领导的站所，也要完善管理制度，服从乡镇统一协调管理，使乡镇各站所能互相配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。

（三）加强乡镇干部队伍建设，提高乡镇工作人员素质

要注重乡镇人员结构的合理配置。在配置乡镇领导时，必须进行“精选”，综合考虑互相之间的性格特点，工作能力、专业结构等因素，把具有较高素质的管理经济、文化和社会事务所必须的专业技术人员选到乡镇领导岗位。要建立完善镇干部补进的长效机制，通过公务员招录、选调生考选、农村青年干部培养计划等渠道，使那些素质能力强、年青有为的人员进入乡镇机关，努力改善干部队伍青黄不接、年龄断层情况，为乡镇提供人才保证。要适当提高基层干部的政治和经济待遇，让广大基层干部工作有奔头，事业有前途，成长有空间，在实现自身价值的同时为“三农”工作发挥应有的作用、做出自己的贡献。

（东阿编办 朱传斌 赵鹏 宋楠）